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改革规划许可、用地审批和国土空间规划审查报批制度城乡师要牢记

作者:日博; 来源:日博官网; 更新时间:2019-10-06 点击:

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  为贯彻落实党中央《关于深化党和国家机构改革的决定》和《中共中央、国务院关于建立国土空间规划体系并监督实施的若干意见》,自然资源部近期在国土空间规划领域集中推进两项改革:一是改革规划许可和用地审批,推进“多审合一、多证合一”,这主要是面向企业和群众;二是改革国土空间规划审查报批制度,这主要是面向地方人民政府。在此,我向大家简要作3点说明。

  第一,改革规划许可和用地审批,推进“多审合一、多证合一”,切实优化营商环境,增强人民群众获得感。规划许可和用地审批与广大企业和群众利益直接相关。机构改革前,由于规划职责分属不同的部门,行政相对人需要向两个部门分别申请城乡规划许可和建设用地审批,其中很多内容高度相近,客观上存在同类事项多头审批、重复审查、交叉审查、流程复杂等问题,增加了企业和群众的负担,影响了投资落地的效率。这次党和国家机构改革,将主体功能区规划、土地利用规划、城乡规划等空间规划融合为统一的国土空间规划,实现“多规合一”,为改革规划许可和用地审批创造了条件。自然资源部党组在广泛征求意见、反复研究论证的基础上,着眼于实现职能优化协同高效、便民利企,着眼于解决规划许可、用地审批中的“堵点”“痛点”,出台了《关于以“多规合一”为基础推进规划用地 “多审合一、多证合一”改革的通知》,通过“3个合并”“1个简化”,即,合并规划选址和用地预审,合并建设用地规划许可和用地批准,多测整合、多验合一,简化报件审批材料等,进行了流程再造,完善了便民措施。改革后,审批事项将大幅度合并精简,报件材料将大幅度减少,审批时间将大幅度压缩,同时也减少了行政资源的浪费,将有助于进一步提高政府服务效能、优化营商环境、降低行政相对人的制度性交易成本、方便投资落地。《通知》向社会公开征求意见时,社会公众给予了积极评价并充满期待,坚定了我们推好这项改革的决心和信心。

  第二,改革国土空间规划审查报批制度,提高效能,促进国土空间治理体系和治理能力现代化。机构改革前,报国务院审批土地利用总体规划和城市总体规划的城市都超过100个,同时审查中存在着事权不清、内容过泛、技术争论多等问题,导致审查时限过长,有的规划甚至批准之日就是到期之时,严重影响了规划的权威性和严肃性。为解决上述问题,自然资源部对规划审查报批制度进行了改革,并下发了《关于全面开展国土空间规划工作的通知》。按照管什么就批什么的原则,一是报请国务院同意,减少报国务院审批城市数量,除直辖市、计划单列市、省会城市及国务院指定城市的规划由国务院审批外,其他城市均由省级政府审批。二是压减审批内容,按照权责一致原则,国家层面主要负责对国家需要管控的内容进行审查:包括规划的目标定位;包括生态保护红线、永久基本农田、城镇开发边界等控制线的划定与落实以及体现区域特色的自然历史文化保护体系;包括建设用地规模、开发强度、用水总量和强度、基础设施和公共服务设施以及公共空间等主要控制性指标;包括城市、区域间的空间格局及相邻关系等;其他由地方负责审查。三是大幅缩短审批时间,将审查时间由过去3年甚至更长时间,压缩到半年左右。以切实提高规划的科学性、操作性和权威性,促进国土空间治理体系和治理能力现代化。

  第三,要务实协同推动改革落地见效。这两项改革是党和国家机构改革在自然资源领域的重要成果。目前,改革的任务、要求、实施路径已经明确,关键是抓好落实。我们将加强指导,搞好培训,督促各级自然资源主管部门细化责任,保证各项改革措施落地见效,达到便民利企、群众满意的实际效果。同时,鼓励地方进一步探索实践,及时发现并研究解决影响审批效率、不便民的问题,不断改进提高。在改革审批制度同时,坚持放管结合、放管并重,落实监管责任,健全监管规则,创新监管方式,动用大数据、遥感影像、空间规划“一张图”等先进技术手段,加强和规范事中事后监管,严肃查处惩治规划实施中的违法违规行为。希望通过这些空间规划实施监督制度方面的改革,让人民群众得到更多实惠。

  这两项改革,一个是规划许可和用地审批,一个是国土空间规划审查报批制度。改革有两个大背景:第一个背景,《中共中央关于全面深化党和国家机构改革的决定》;第二个背景,《中共中央 国务院关于建立国土空间规划体系并监督实施的若干意见》。这两项改革都是在这个背景下进行的。

  大家知道,过去的规划许可和用地审批分散在两个部门,规划许可在规划部门,用地审批在原来的国土部门。规划许可依据的是城乡规划,用地审批依据的是土地利用总体规划。同时各自形成了一套审批体系,在当时的历史条件下也发挥了重要作用。这次机构改革,中央在国土空间规划方面做了两个决定,第一个决定是将主体功能区规划、土地利用总体规划和城乡规划融合为一个规划,叫做“国土空间规划”,实现了“多规合一”。

  第二个决定是组建了自然资源部,统一行使国土空间用途管制和生态保护修复的职责。在这个背景下,机构和职能整合以后,我们也对原有的规划许可和用地审批进行了系统梳理。在梳理和调研中,以及跟企业接触中发现,这两项审批制度确确实实是高度相似的,包括审批的形式和审批的内容。举个例子,在项目立项之前有两项前置审批,一是规划的选址,二是用地的预审。规划选址主要是解决项目能不能在这儿选址的问题,用地审批主要是解决能不能拿到这块地的问题。大家仔细分析一下,这两项都是所在项目能不能在这个空间落地的问题,实际上是一回事儿。但是,因为原来是属于不同的体系,所以大家要在不同的部门之间进行申请、审查和报批,产生了大量的重复和浪费。所以,我们在这个基础上对两项审批制度,即规划许可和用地审批进行系统梳理,凡是能够合并成一块的、高度相似的,我们都进行了合并,这就形成了“3个合并”和“1个简化”,目的是方便相对人减少行政资源的浪费。

  实际上规划用地的“多审合一、多证合一”是我们对这项改革的一项简述、简称,核心是把规划许可和用地审批相关手续和文书能够合并的进行合并,能够简化的进行简化,以提高行政效率,降低行政相对人的成本,核心归纳为“3个合并”和“1个简化”。

  第一个合并是在建设项目立项阶段,将原来由两个部门发放、功能内容相近的,并且都是为了项目核准、备案前置条件的用地预审意见、选址意见书合并为建设项目用地预审与选址意见书。同时,还规定了对于使用已经依法批准的建设用地进行建设的项目不再办理用地预审。

  第二个合并是在用地报批以后,将原来由两个部门发放,内容高度一致的,均体现政府对行政相对人监管关系的建设用地规划许可证、建设用地批准书合并,形成新的建设用地规划许可证。同时,也考虑行政相对人的需求,从方便行政相对人的角度,对于划拨土地,实行建设用地规划许可证和划拨决定书同步办理、同步核发。对于出让土地,在签订出让合同时,同步核发建设用地规划许可证。

  第三个合并是多测整合、多验合一。在机构改革前建设用地审批、城乡规划许可、规划核实、竣工验收和不动产登记,这些环节都需要开展测绘,且不同环节测绘成果的要求和标准都不一致,测绘成果不能通用,相对人也需要向多个部门多次提交不同的测绘报告,这样既增加了行政相对人支出成本,同时也大大降低了行政效率。因此,这次改革要求“多测合并、联合测绘、成果共享”,特别强调原则上不得重复审核和要求建设单位或者个人多次提交对同一个标的物的测绘成果,确有需要的,可以进行核实更新和补充测绘。

  另外,在机构改革前,项目竣工验收涉及规划核实、土地核验、不动产测绘等多个验收事项,这些都分设在不同部门,增加了办理的难度。这次改革提出,在建设项目竣工验收阶段,将上述核验事项合并为一个验收事项。我们在调研浙江省的时候,浙江省介绍他们首先在杭州和义乌实现的多测整合,就是把土地核验、规划核实、绿地核实、人防核实、消防核实、地下管线核实和房产测绘,这七项测绘事项合并为“综合测绘”一个事项,房地产竣工测绘由原来的30-60个工作日大幅地压缩到15个工作日,常规的工业项目由原来15-30个工作日压缩到2个工作日。

  第一,便民利民方面包括几个方面:一是通过“多审合一、多证合一”以后,行政相对人或者办手续的人不需要因为同一个事项在两个部门间来回奔波。过去是规划要去办个手续,用地要去办个手续,至少在两个部门间来回奔波。据我了解,有的企业为了加快进度实际上是两套班子,一套班子在跑规划,一套班子在跑土地,苦不堪言,大家也很有意见。实际上这两项是高度相似的,所以这次把这个问题解决了,是减少人的投入和精力的一个重要手段。二是同一个事项只办一个证件就可以了。过去规划许可要办一个证,用地审批要办一个证,企业看似拿了好几个证件,但这些证的效用是一致的。三是刚才提到的测绘方面,从立项到开工建设到进行验收等等,整个基本建设投资的各个环节都需要测绘,我们也统计了一下,大概有将近15项需要测绘。过去主要的问题是测绘的标准不统一,同一个事项一个部门测绘了,或者是一个事项测绘了,但不能通用到下一个事项,所以要多次测绘,这样不仅浪费大家的很多精力,同时也增加了很多成本。验收方面,过去涉及到规划和土地的验收有三个,第一个叫规划核实,第二个叫土地核验,第三个叫不动产测绘。这三个验收实际上也是高度相似和一致的,这次也把它们合并到了一块。在调研中我们也发现,很多地方为了规避责任,自设了很多要件和审查内容,把报件增加,把流程做的复杂,这次也明确规定法定要件以外的要件和程序一律取消,这是一个硬性规定。从这方面来讲,这次“多审合一、多证合一”,可以说解决了营商环境中的制度性交易成本过高,大家办事很不方便,投入大量物力财力的问题,这是一个实实在在的效果。

  第二,在减少行政资源浪费方面会起到很大的促进作用。我国一直在推进简政放权、放管结合和优化服务,其中一个很重要的内容就是要使政府从具体的、繁琐的、微观的行政审批事务中解脱出来,更多的进行法律政策和制度的研究,同时加强对各项事务的监管,从而打造一个好的营商环境。一个事项多个部门审批或者一个事项分成多个审批事项,本身就是对公共资源或者政府行政资源的巨大浪费,大家都陷入具体日常的审批事务中,也很难有精力静下心来研究一些在国土空间规划、自然资源管理和整个生态文明建设中的制度设计、政策体系、法规完备方面的研究。所以,通过这次改革,大家可以有更多的精力投入到政府真正应该做的职能和事项中来。

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